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SAT. Nuevo regulador del sector hidrocarburos

Introducción

La reforma energética ha generado desde la constitución, una nueva actividad económica que ha merecido regulaciones específicas en materia de permisionamientos económicos (ley de hidrocarburos, ley del fondo mexicano del petróleo, ley de órganos reguladores coordinados en materia de energía), en materia de seguridad industrial y protección ambiental (ley de la ASEA) y ahora ha llegado el momento de generar un régimen fiscal y tributario especial para quienes participan en las actividades de ese novedoso sector.

El primero de junio de 2018 se ha publicado un decreto que modifica, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación y de la Ley Aduanera (entre otras), que tienen el efecto de generar un régimen especial para las empresas que se dedican a las actividades del sector hidrocarburos.

La novedad de estas modificaciones, en mi opinión, es que los principios que han adoptado los órganos reguladores económicos y técnicos -CNH-CRE-ASEA- respecto de mediciones, tercerizaciones e inspecciones, parecen haber sido adoptados en el Código Fiscal. Así, se establecen un marco legal que queda sujeto a una regulación específica del SAT, que incluye la normalización y estandarización de equipos y softwares de control de volumetrías, así como la regulación, certificación y acreditación de laboratorios especializados en verificar calidad y componentes de los hidrocarburos, así como unidades verificadoras para dictaminar periódicamente equipos y sistemas de control volumétrico, exclusivamente para efectos de fiscalización tributaria.

Un nuevo régimen bajo un modelo innovador que se suma a la estructura regulatoria, de compliance y de tercerización que ha caracterizado el nacimiento del nuevo sector de los hidrocarburos en México.

El régimen fiscal(izador) del sector hidrocarburos

El Código Fiscal ha abierto un espacio específico y especial para quienes se dediquen a las actividades del sector hidrocarburos. El novedoso texto, del que emana el resto de la reforma, reza así:

Tratándose de personas que fabriquen, produzcan, procesen, transporten, almacenen, incluyendo almacenamiento para usos propios, distribuyan o enajenen cualquier tipo de hidrocarburo o petrolífero, además de lo señalado en el apartado anterior, deberán contar con los equipos y programas informáticos para llevar controles volumétricos, así como con dictámenes emitidos por un laboratorio de prueba o ensayo, que determinen el tipo de hidrocarburo o petrolífero, de que se trate, y el octanaje en el caso de gasolina. Se entiende por controles volumétricos de los productos a que se refiere este párrafo, los registros de volumen, objeto de sus operaciones, incluyendo sus existencias, mismos que formarán parte de la contabilidad del contribuyente.

A partir de esta definición general de los sujetos a quienes corresponden las nuevas obligaciones, se desarrollan dos importantes contenidos legislativos.  En este texto presento un modesto repaso de los seis principales rubros que abarca la reforma:

I. Contabilidad digital especial.

II. Comprobantes fiscales.

III. Tercerización fiscalizadora.

IV. Presuntivas de ingresos.

V. Multas y agravantes.

VI. Delitos fiscales.

 

I. Contabilidad digital, especial. Se reforma el artículo 28 del CFF para determinar que la contabilidad de todos los contribuyentes incluye la totalidad de soportes y registros físicos y digitales. En un inciso B de ese mismo artículo, se establecen obligaciones y particularidades para el sector. En breve, deben contar con:

  • Equipos y programas informáticos para llevar controles volumétricos, autorizados por el SAT. Los contribuyentes están obligados a:
    1. Asegurarse de que los equipos y programas informáticos operen correctamente en todo momento.
    2. Adquirir los equipos y programas, obtener los certificados que acrediten su correcta operación,
  • Dictámenes emitidos por un laboratorio de prueba o ensayo, aprobados por SHCP, que determinen:
    1. El tipo de hidrocarburo o petrolífero,
    2. El octanaje en el caso de gasolina.
    3. La correcta operación y funcionamiento de los equipos y programas informáticos para llevar los controles volumétricos.

Las características técnicas de los controles volumétricos y los dictámenes de laboratorio estarán sujetas a las reglas de carácter general que al emita el SAT, tomando en consideración las NOM relacionadas con hidrocarburos y petrolíferos expedidas por la Comisión Reguladora de Energía.

II. Comprobantes Fiscales. El SAT, mediante reglas de carácter general, podrá establecer:

  1. Facilidades administrativas para que los contribuyentes emitan sus comprobantes fiscales digitales por medios propios, a través de proveedores de servicios o con los medios electrónicos que en dichas reglas determine.
  2. Las características de los comprobantes que servirán para amparar el transporte de mercancías, así como de los comprobantes que amparen operaciones realizadas con el público en general.
  3. Características de los documentos digitales que amparen actos en los que no haya obligación de emitir comprobante fiscal digital por Internet.

 

III. Tercerización Fiscalizadora. La modificación del artículo 53-D establece que las autoridades fiscales podrán auxiliarse de terceros para la toma de muestras o para el análisis, identificación o cuantificación de bienes o mercancías de difícil identificación o manejo.

La toma de muestras se realizará por triplicado, salvo que no sea posible por su naturaleza o volumen:

  • Una muestra se utilizará para su análisis,
  • Otra quedará bajo custodia de la autoridad fiscal que haya participado en la diligencia de la toma de muestra y
  • La tercera será entregada al contribuyente

La autoridad fiscal notificará el resultado al interesado antes del levantamiento de la última acta parcial o de la emisión de la resolución para que pueda aportar pruebas y formular los alegatos que a su derecho convenga.

El SAT emitirá las reglas de carácter general para regular los requisitos y actuación de los terceros autorizados para los muestreos.

 

IV. Presuntivas de Ingresos. Las verificaciones señaladas servirán para generar presuntivas de ingresos conforme a lo siguiente:

  • Se considerarán los ingresos y el valor de los actos o actividades comprobados, se sumará el monto diario que representen en el periodo verificado, según corresponda, y se dividirá entre el número total de días verificados.
  • El resultado así obtenido será el promedio diario de ingresos brutos o del valor de los actos o actividades, respectivamente, que se multiplicará por el número de días que comprenda el periodo o ejercicio sujeto a revisión para la determinación presuntiva.

 

V. Multas y Agravantes. La falta de cumplimiento a las nuevas obligaciones tributarias de las empresas del sector hidrocarburos será acreedora a una multa que va de $35,000.00 a $61,500.00. Sobre ese piso inicial, se considerará como agravante:

  • No contar con los dictámenes o certificados de los laboratorios.
  • No contar con los controles volumétricos o no tenerlos en operación.

En esos casos, la multa se aumentará desde $1,000,000 hasta $3,000,000.

En el caso de reincidencia, la sanción consistirá además en la clausura del establecimiento del contribuyente, por un plazo de 3 a 15 días.

 

VI. Delitos Fiscales específicos. La reforma incluye en el artículo 111-bis un catálogo de conductas penales que merecen sanción de 3 a 8 años de prisión, para quien:

  1. No mantenga los controles volumétricos, o no se operen conforme a la normatividad.
  2. Carezca, altere, inutilice o destruya los equipos y programas informáticos destinados a llevar a cabo los controles volumétricos.
  3. Realice, permita o entregue a la autoridad, registros falsos, que induzcan al error, incompletos, o inexactos en los controles volumétricos.

Reflexiones Finales

La reforma energética fue sin duda una de las piezas legislativas más completas en cuanto a su contenido, extensión y congruencia. Una sola Ley, la de Hidrocarburos, da sentido, orden y proceso a toda la cadena de valor de los hidrocarburos. Una sola ley de órganos reguladores coordinados y una sola ley para la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente.  En todas ellas se definen las actividades del Sector Hidrocarburos en relación con las diferentes sustancias que están incorporadas en él.

Me parece que la reforma al Código Fiscal no es coincidente con esa armonía legislativa. No adoptó el mismo catálogo de actividades del sector hidrocarburos; tampoco hace una referencia normativa a aquéllos que realicen alguna de las actividades previstas en la Ley de Hidrocarburos. En su lugar, se definieron actividades y acciones que forzosamente requieren de interpretaciones para identificarlas o enmarcarlas en el catálogo de actividades reguladas por la Ley de Hidrocarburos:

Artículo 2.- Esta Ley tiene por objeto regular las siguientes actividades en territorio nacional:

I. El Reconocimiento y Exploración Superficial, y la Exploración y Extracción de Hidrocarburos;

II. El Tratamiento, refinación, enajenación, comercialización, Transporte y Almacenamiento del Petróleo;

III. El procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como el Transporte, Almacenamiento, Distribución, comercialización y Expendio al Público de Gas Natural;

IV. El Transporte, Almacenamiento, Distribución, comercialización y Expendio al Público de Petrolíferos, y

V. El Transporte por ducto y el Almacenamiento que se encuentre vinculado a ductos, de Petroquímicos.

 

La reforma al Código Fiscal optó por definir su propio catálogo de actividades:

Tratándose de personas que fabriquen, produzcan, procesen, transporten, almacenen, incluyendo almacenamiento para usos propios, distribuyan o enajenen cualquier tipo de hidrocarburo o petrolífero, además de lo señalado en el apartado anterior, deberán contar con los equipos y programas informáticos para llevar controles volumétricos, así como con dictámenes emitidos por un laboratorio de prueba o ensayo, que determinen el tipo de hidrocarburo o petrolífero, de que se trate, y el octanaje en el caso de gasolina. Se entiende por controles volumétricos de los productos a que se refiere este párrafo, los registros de volumen, objeto de sus operaciones, incluyendo sus existencias, mismos que formarán parte de la contabilidad del contribuyente.

 

En principio, parece que la reforma fiscal sólo abarca dos tipos de productos regulados por la Ley de Hidrocarburos (art. 4.LH, fracc. XX, XXVIII) y excluyó a los petroquímicos:

Hidrocarburos: Petróleo, Gas Natural, condensados, líquidos del Gas Natural e hidratos de metano;

Petrolíferos: Productos que se obtienen de la refinación del Petróleo o del procesamiento del Gas Natural y que derivan directamente de Hidrocarburos, tales como gasolinas, diésel, querosenos, combustóleo y Gas Licuado de Petróleo, entre otros, distintos de los Petroquímicos;

 

Definidas las actividades y las sustancias, parece que es algo intrusivo que los sistemas de volumetría y control se exijan también para aquéllos que instalan almacenamientos y sistemas de despacho para el autoconsumo, pues es casi como tener al SAT en las alacenas de las casas o en los frigoríficos de los restaurantes para supervisar la cantidad y la calidad de los alimentos almacenados. No es que no sea un asunto importante, pero parece al menos extravagante en materia de fiscalización tributaria.

Por último creo importante destacar que la reforma fiscal deja un buen campo para la emisión de disposiciones administrativas de carácter general por las cuales se regularán obligaciones de los contribuyentes y sobre todo, la fabricación y comercialización de equipos y sistemas de control volumétrico así como de terceros para verificarlos.

Será deseable compatibilizar y darle valor agregado a las obligaciones sustantivas que establecen las autoridades como la CRE, la CNH, SENER y ASEA, en donde ya existen reportes, mediciones y datos idénticos o similares.  La fe pública de los terceros debiera también ser sinérgica para el cumplimiento de obligaciones frente a los reguladores CRE, SENER, CNH, ASEA y ahora el SAT.

Si el SAT forma parte del sistema de reguladores del Sector Hidrocarburos, valdrá la pena procurar que conozca y adopte las mejores prácticas regulatorias, para evitar cerrar la innovación tecnológica y por el contrario, fomentar la competencia entre los proveedores de sistemas y equipos de medición y control volumétrico, entre laboratorios y entre terceros, para que desarrollemos un mercado abierto y competitivo en México.

No me cabe duda de la importancia de tener una unidad especializada en materia de hidrocarburos dentro del SAT. Es clarísima la indispensable especialización para la competitividad y eficiencia fiscal en nuestro país. Pero ¿era necesario establecer un régimen diferente para los hidrocarburos respecto del resto de commodities ya regulados?

Como toda reforma, el reto está en la implementación.

 

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